La amnistía y su justificación

El 13 de noviembre de 2023 se presentaba en el Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario socialista, la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Dicha proposición es fruto del acuerdo, para lograr la investidura del candidato socialista Pedro Sánchez Castrejón a la presidencia del gobierno de España, entre el Partido Socialista Obrero Español y Junts per Cataluya.

En uno de los puntos del acuerdo se contemplaba, “La Ley de Amnistía, para procurar la plena normalidad política, institucional y social como requisito imprescindible para abordar los retos del futuro inmediato. Esta ley debe incluir tanto a los responsables como a los ciudadanos que, antes y después de la consulta de 2014 y del referéndum de 2017, han sido objeto de decisiones o procesos judiciales vinculados a estos eventos. En este sentido, las conclusiones de las comisiones de investigación que se constituirán en la próxima legislatura se tendrán en cuenta en la aplicación de la ley de amnistía en la medida que pudieran derivarse situaciones comprendidas en el concepto lawfare o judicialización de la política, con las consecuencias que, en su caso, puedan dar lugar a acciones de responsabilidad o modificaciones legislativas”.

En la proposición de ley, y con el objeto de justificar la misma, su exposición de motivos manifiesta que, la amnistía ha sido utilizada en numerosas ocasiones en nuestra tradición jurídica. No es una vía novedosa, cuenta con numerosos precedentes en España. El más importante, pero no el único, es la Ley de Amnistía de 1977 (Ley 46/1977, de 15 de octubre).

Llama la atención tal declaración puesto que, si como comienza la citada exposición, la amnistía es una figura jurídica dirigida a excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes, es, por su propia definición, una figura extraordinaria que no puede aplicarse con la generalidad que después manifiesta que se hace en los párrafos posteriores, no solamente en nuestra tradición jurídica sino, además, en nuestro derecho comparado.

Las “numerosas ocasiones” en que ha sido utilizada la amnistía en nuestra tradición jurídica, al menos por lo que se refiere a la historia reciente (s. XX), y sin remontarnos a épocas de monarquías absolutas, son tres, y todas ellas tenían un denominador común, eran instrumentos políticos para “perdonar” los delitos cometidos por los “partidarios” del nuevo régimen político que se imponía contra el anterior régimen derrotado. Es decir, la amnistía suponía perdonar a quien había atentado contra el anterior régimen político existente, y que evidentemente era totalmente opuesto al que surgía, y a favor de la ideológica del que se perdonaba.  

Así, el triunfo de la II República sobre el régimen monárquico dio lugar al primer precedente legislativo en el que se acoge una amnistía; la Ley de amnistía republicana de 1931, publicada en la Gaceta de Madrid en fecha 15 de abril de 1931, que perdonaba “todos los delitos políticos, sociales e imprenta” que se habían cometido para oponerse al anterior régimen.

La segunda manifestación legislativa de amnistía de nuestra historia fue como consecuencia del golpe de estado del General Franco y el derrocamiento del régimen republicano; la denominada Ley de autoindulto de 1939 considero como hechos no delictivos todas las acciones que se hubiesen llevado a cabo en contra de la República entre la fecha del 14 de abril de 1931 hasta el 18 de julio de 1939. Esta Ley fue publicada en fecha 30 de septiembre de 1939.

Y como última “numerosa ocasión” de regulación de la amnistía en nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra la vigente Ley de amnistía de 1977, que en su amplísimo artículo 1 se establece que;

I. Quedan amnistiados:

a) Todos los actos de intencionalidad política, cualquiera que fuese su resultado, tipificados como delitos y faltas realizados con anterioridad al día quince de diciembre de mil novecientos setenta y seis.

b) Todos los actos de la misma naturaleza realizados entre el quince de diciembre de mil novecientos setenta y seis y el quince de junio de mil novecientos setenta y siete, cuando en la intencionalidad política se aprecie además un móvil de restablecimiento de las libertades públicas o de reivindicación de autonomías de los pueblos de España.

c) Todos los actos de idéntica naturaleza e intencionalidad a los contemplados en el párrafo anterior realizados hasta el seis de octubre de mil novecientos setenta y siete, siempre que no hayan supuesto violencia grave contra la vida o la integridad de las personas.

II. A. los meros efectos de subsunción en cada uno de los párrafos del apartado anterior, se entenderá por momento de realización del acto aquel en que se inició la actividad criminal.

La amnistía también comprenderá los delitos y faltas conexos con los del apartado anterior.

La Ley de amnistía del 77 ha sido considerada en nuestro país como un paso importante para que se consiguiese sustituir por una vía pacífica, la dictadura implantada en España durante cuarenta años por un sistema democrático, el actual, que, bajo el amparo de la Constitución de 1978, llevamos disfrutando desde entonces.

La exposición de motivos de la proposición de ley de amnistía, no sólo hace referencia, para justificarse, a todas las “numerosas ocasiones” en que tal extraordinaria figura ha sido utilizada en nuestra tradición histórica, (omitiendo que se promulgaban cuando se sustituía un régimen por otro), sino que también hace referencia a la existencia de normas constitucionales que permiten la amnistía en países de nuestro entorno como Alemania, Austria, Bélgica, Irlanda o Suecia, así como una amplísima doctrina a favor de la amnistía como un instrumento más de los estados constitucionales, pero no explica cómo se regula en dichos textos la amnistía y cuál es su finalidad, ni cuáles son las importantes corrientes doctrinales que apoyan amnistías en regímenes democráticos como el español. 

También dice la exposición que en el derecho europeo está perfectamente integrada la institución de la amnistía haciendo referencia a la Decisión Marco de 13 de junio de 2002 de orden europea de detención entrega. Sin embargo, si se lee la Decisión Marco, ésta no homologa ninguna amnistía, sólo dice;

Motivos para la no ejecución obligatoria de la orden de detención europea

La autoridad judicial del Estado miembro de ejecución (denominada en lo sucesivo «autoridad judicial de ejecución») denegará la ejecución de la orden de detención europea en los casos siguientes:

1) cuando el delito en que se base la orden de detención europea esté cubierto por la amnistía en el Estado miembro de ejecución si éste tuviere competencia para perseguir dicho delito según su propio Derecho penal;

Por tanto, no es más que un motivo de no ejecución de orden, no de regulación, homologación o justificación de la figura de la amnistía.

Sostiene la exposición de motivos que la amnistía está prevista expresamente en la Constitución italiana, francesa y portuguesa.

La Constitución Italiana prevé la amnistía en su art. 79;

Art. 79 La amnistía y el indulto serán otorgados con Ley deliberada por la mayoría de los dos tercios de los miembros de cada Cámara, en cada uno de sus artículos y en la votación final. La Ley que concede la amnistía o el indulto establece el plazo de aplicación de los mismos.

La amnistía y el indulto no podrán aplicarse nunca a los delitos cometidos con posterioridad a la presentación del proyecto de Ley.

Por tanto, se prevé que la amnistía, dada su excepcionalidad, sea aprobada con un amplio consenso de las Cámaras.

La Constitución francesa, en su art. 34 sólo dice que se regulará por Ley, al igual que la Constitución portuguesa.

Manifiesta la exposición de motivos, que la amnistía es un instrumento que se ha aplicado en nuestro entorno con total normalidad, y cita expresamente la Ley portuguesa. Ésta es la Ley 38-A/2023 y lleva por título expresamente, “Perdão de penas e amnistia de infrações” por tanto, no es una ley de amnistía, sino que es una ley de indulto y amnistía, pero con una finalidad muy específica, “la moral cristiana del perdón”. Con motivo de la visita del Papa Francisco a Portugal para la Jornada Mundial de la Juventud, se quiso dar una “segunda oportunidad” aquellos jóvenes que hubiesen cometido delitos menos graves, en un afán de promover el perdón y la ayuda al prójimo o desvalido. En España ya acogemos el espíritu de la ley portuguesa que tanto ensalza la exposición de motivos de la proposición de ley de amnistía; en Semana Santa, es tradición, indultar a personas que han cometido delitos menos graves y tienen un buen pronóstico de reinserción. El indulto se hace a petición de Hermandades o Cofradías, se otorgan por el Gobierno, y los indultados salen en profesión detrás del Señor Crucificado como muestra de penitencia y agradecimiento en la profesión del Viernes Santo. Os imagináis a algún amnistiado por la futura ley de amnistía saliendo detrás del Rico. Cosas veredes Sancho.

Finalmente decir, que la Ley portuguesa, en su art. 7 expresamente prohíbe el indulto o la amnistía a delitos de los que se pretende amnistiar en la ley española; corrupción, malversación, contra el Estado, atentado contra la autoridad, terrorismo, desórdenes públicos, incendio, etc…

La amnistía, que no se discute que haya sido utilizada en nuestra historia reciente, puede ser un medio jurídico válido, pero como hemos visto, es un mecanismo muy excepcional que es utilizado para cambios de régimen político, o cuando existe una crisis socio-política especialmente grave que afecta a la propia subsistencia del Estado, en la que se han cometido delitos que atacan al Estado y para cambiar el sistema existente en el mismo. Para solventar la crisis y abrir paso a un nuevo sistema o cambiar profundamente el existente, así ocurrió en la transición, se hace necesario perdonar, y en consecuencia, no aplicar la ley vigente a quien la ha infringido, y esta es la figura de la amnistía y su justificación. 

Nuestra Constitución no la regula expresamente, en el art. 62 establece que corresponde al Rey ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales. Por ello, resulta discutible que se permita excepcionar nuestro Estado de Derecho a través de una ley de amnistía cuando no se permiten los indultos generales. Si aun así mantuviésemos la postura de que la amnistía pudiera tener encaje en nuestra Constitución, el problema no es tanto que la figura se prevea sino cuál es la finalidad para la que se utiliza.

No existe en España una situación de crisis excepcional que ponga en jaque la propia existencia del Estado, sino que existe una parte de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma de Cataluña, que además no tienen mayoría ni en el parlamento catalán ni en el español, que quiere independizarse, y para conseguir sus objetivos utiliza medios delictivos (malversación, corrupción, desórdenes públicos). Por lo que aplicarles la figura de la amnistía podría desfigurar el propio concepto de la misma.   

Sonia Martín Pastor. Jueza del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca.